在提勒森此次出訪亞洲之前,許多報導和評論認為他被排除在核心決策圈之外,因而未對此次出訪的成果抱有過高期望。

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然而,提勒森關於朝鮮半島局勢的強硬言論、針對中國對薩德入韓立場等問題的表態,似乎與此前觀感形成了巨大的反差。引發了外界對其個人以及國務院在美國外交政策中地位的再評估,進而又引起了關於當前美國外交決策機制的進一步檢討。

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傳統外交機制衰落我們認為當前美國外交決策過程的核心問題在於,小圈子與傳統官僚機構之間的權責不清。川普政府在大政方針的制定和政策操作層面,都高度依賴身邊的顧問團隊。具體到外事方面,川普的女婿兼總統高級顧問庫什納,在最近一系列重要事件的前台顯得十分搶眼。在白宮內部,剛剛接手國安會的麥馬斯特,對其組織和權力構架重構工作尚未完成,同時還要協調庫什納這種非國安會成員在許多事務上的介入,白宮內部的政策過程遠未達到明確的權責分配,以及長期的穩定態勢。而在白宮之外,國務院這種職業外交機制則面臨被邊緣化的挑戰。提勒森似乎無意為其領導下的國務院爭取更多資源與話語權,其亞洲之行的種種表態,更多只是在為白宮傳達既定主張。職業外交機制潛在的邊緣化趨勢,可能使美國外交的政策過程產生更大的不可測性,而「皇親外交」的可持續性也是成問題的。目前這種局面有可能在未來發生改變,而中國則需要對此有充分認識和評估,在與小圈子和官僚機構打交道之間取得平衡。提勒森本人雖然在一些問題上如北韓,獲得了白宮的授權,但他個人特別是機制性的外交政策過程被削弱。那麼誰在主導緊要的雙邊關係?傳統上,美國外交政策的制定和執行,通常由國安會和國務院這兩個常設政府機構負責。國安會與國務院的地位與分工常常受到總統、國家安全顧問和國務卿三者關係的影響,處於不斷變化和調整之中。目前來看,提勒森領導的國務院對美國外交的影響力,與其前任相比顯得非常有限,以致華盛頓政策圈很多人認為,他被排除在了外交決策的核心圈之外。外交建制派受挫更為重要的是,提勒森本人似乎缺乏作為國務院「話事人」、維護國務院在政策過程中應有地位和作用的覺悟。例如,他沒有出席並親自公布本年度國務院的「人權報告」,這一舉動使他在民主、共和兩黨內部都遭到了批評。他們認為,從美國的價值觀和外交立場(利益)角度來說,這是一個極其不好的姿態或訊號。又如,當前國務院正面臨預算大規模削減(37%)的可能,而提勒森卻並未展示出維護國務院利益的立場。根據我們對近期該問題相關會議的參與以及相關人士的接觸,提勒森未對預算削減做出任何反擊準備。雖然川普2018財年預算方案的通過可能性不大(主要會卡在軍費問題上),但是堂堂國務院「話事人」的沉默態度則不僅出乎很多人的預料,更打擊了外交建制派的士氣,他們認為這種給外交系統「斷糧」的做法,不僅可能減少美國外交政策的選擇面、降低美國外交政策的可預判性,也會增大本就很強的外交軍事化傾向。無論提勒森的個人立場和目的是什麼,他的行為被認為會增強傳統外交機制被邊緣化的可能。形成如今這一局面的具體原因我們並不清楚,或者應該說可能有很多原因。一來,可能是提勒森缺乏經驗所致,二是他在這份新工作初期求穩,再者便是「皇親參政」、小圈子外交的影響力太大,有意繞開國務院。在當前川普多數近人缺乏外交經驗,而傳統外交機制式微的環境下,許多人擔心,美國難以通過外交手段發揮其在亞太地區的作用。退出TPP已使美國失去了利用貿易政策強化其亞太介入的平台,而傳統外交機制的地位如果繼續受到削弱或破壞,美國的亞太政策將可能更加依賴於硬實力和軍事手段。提勒森針對北韓問題的表態,似乎已經預示了這一外交軍事化的前景。長期來看,這種局面對該地區和美國自身都是有害的。(本文作者為鳳凰大參考美國團隊)(旺報) var _c = new Date().getTime(); document.write('');2018年菜外帶







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